Förebygga brand under höjd beredskap

Krav och bedömningsgrunder i MSBFS 2021:8 gäller även under höjd beredskap och ska tillämpas utifrån rådande förutsättningar.

Planeringen av tillsyn ska utgå från paragraf:

• 5 §, kommunen ska bedöma och dokumentera hur ofta tillsyn ska ske.
• 2 §, planeringen ska utgå från riskerna för brand och andra olyckor samt beakta om tillsyn är en effektiv förebyggande åtgärd.

Det innebär att de tillsynsintervall som kommunen i fredstid bedömt enligt 5 § inte per automatik behöver ändras vid krig. Samtidigt ska kommunens planering enligt 2 § göras med utgångspunkt för riskerna vid en brand eller annan olycka och med beaktande av om tillsyn är en effektiv förebyggande åtgärd. Detta ger kommunen utrymme att:

• omprioritera inom sin tillsynsplanering och
• anpassa tillsynen till rådande situation.

MSBFS 2021:8 möjliggör därmed en dynamisk tillämpning som medger anpassning, utan behov av ändring av föreskrifterna. Dessutom ansvarar kommunerna själva för sin lokala tillsynsplanering och har därmed förutsättningar att göra anpassningar vid förändrade förhållanden. Även under krig kvarstår samma fokus för tillsyn i byggnader och anläggningar, som i fredstid.

Viktigt att komma ihåg är att även under krig är målsättningen att dessa objekt fortsatt ska upprätthålla ett brandskydd i skälig omfattning enligt LSO.

Myndigheten bedömer att det inte är lämpligt att i förväg ta fram prioriteringsstöd eller annan nationell styrning för:

• vilka byggnader eller anläggningar (3 §) som ska prioriteras
• vilka kontroller (10 §) som ska ges särskilt fokus vid tillsyn.

Detta beror på:

• osäkerheten kring hur en krigssituation faktiskt utvecklas
• den höga förändringstakten i krig
• risken att i förväg fastställda prioriteringar blir felaktiga eller hämmar en lokal och flexibel tillämpning.

Erfarenheter från exempelvis Ukraina visar att förhållanden i krig kan förändras snabbt. Det talar för att prioriteringar bör göras mer dynamiskt och situationsberoende. Nationella råd om prioriteringar ges istället vid behov utifrån aktuella förhållanden.

Tillsynens grundläggande syfte är oförändrat oavsett beredskapsläge. Den ska säkerställa att den enskilde har ett brandskydd i skälig omfattning enligt 2 kap. 2 § LSO. Det handlar om att den enskilde bland annat ska hålla utrustning för släckning av brand samt vidta åtgärder för att förebygga brand och begränsa skador på människors liv och hälsa, egendomen och miljön.

Tillsynen syftar inte till att:

• förbereda verksamheter för krig genom skärpta krav
• införa en annan skyddsnivå än den som redan följer av befintliga regler.

Råd om robusthet i brandskyddet kan dock lämnas som rådgivning och information, till exempel i samband med tillsyn. Det är då viktigt att detta tydligt kommuniceras som rekommendationer och inte som krav enligt LSO.

Höjd beredskap och krig kan påverka olika delar av landet på olika sätt över tid. I vissa delar av landet kan förhållandena vara relativt normala medan andra områden kan vara direkt påverkade av attacker.

Mot denna bakgrund behöver tillsynen planeras och genomföras utifrån den lokala riskbilden. Det handlar dock inte om att skapa en helt ny riskbedömning för tillsynsplanering utifrån höjd beredskap och krig, utan om att:

• försöka analysera om och i sådant fall hur befintliga risker förändras
• försöka identifiera eventuella nya risker
• beakta hur samhällets och den lokala förmågan att hantera olyckor kan påverkas.

Arbetet kan sedan ligga till grund för möjliga prioriteringar och genomförande av tillsyn men även för rådgivning, information och andra sätt för att den enskilde ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt 2 kap. 2 § LSO, vid höjd beredskap.

Var och hur tillsyn genomförs kan behöva förändras vid krig. Det kan exempelvis innebära:

• ett ökat behov av händelsebaserad tillsyn
• ett ökat behov av att prioritera tillsyn i vissa verksamheter
• mer avgränsade kontroller vid tillsyn
• ett ökat behov av rådgivning och information
• anpassning av informationsinnehållet
• ett större behov av pragmatiskt synsätt med möjlighet för kompensatoriska och alternativa lösningar (exempel: Information om brandskydd i flyktingboenden, dnr 2015-5081)
• eventuell omprioritering för bedömning av brandskydd i vissa byggnader eller anläggningar, efter angrepp.

Behovet av anpassningar innebär inte syftet med tillsyn, eller rådgivning, ändras vid krig. Det handlar om att upprätthålla en rimlig och effektiv nivå av kontroll där den gör störst nytta.

Erfarenheter från Ukraina visar att brandriskerna förändras snabbt och påtagligt i ett samhälle som präglas av krig. När el- och värmeförsörjning blir instabil eller återkommande faller bort förändras människors beteenden och prioriteringar, vilket i sin tur påverkar brandriskbilden. Invånare tvingas i högre grad ta till egna och improviserade löningar för att klara grundläggande behov som uppvärmning, matlagning och elförsörjning. Detta leder till en ökad förekomst av riskfyllda handlingar i vardagen.

Förändrade beteenden ökar brandriskerna

En tydlig erfarenhet är att den mänskliga faktorn bidrar till fler bränder än tidigare. Bränder uppstår i högre grad till följd av alternativa uppvärmningsmetoder, till exempel vid användning av campingkök, gasspisar eller vedeldning i miljöer som inte är anpassade för det. Statistik och erfarenheter visar att bränder i stor utsträckning fortfarande sker i bostäder och att felaktig hantering och improviserade lösningar är dimensionerande orsaker. Det förekommer till exempel även att ugnar, element och andra värmekällor används för att torka kläder eller värma bostäder, vilket ökar risken för brand. Vid elavbrott ökar också användningen av olika typer av elverk, ofta med bristfällig installation eller felaktig användning, vilket rimligen borde kunna medföra både brand- och förgiftningsrisker. Parallellt har användningen av batterilösningar som powerbanks och egenbyggda batterienergilagringar ökat, vilket ökat risken för brand i exempelvis litiumjonbatterier.

Begränsat brandskydd och större konsekvenser vid bränder

Tillgången till grundläggande brandskydd är ofta begränsad, dock vet vi ännu inte hur läget var innan kriget. Brandvarnare, handbrandsläckare och andra skydd saknas i många bostäder, samtidigt som tekniska brandskyddssystem kan slås ut eller få nedsatt funktion vid exempelvis elbortfall. Det finns i regel ingen brandskyddskompensation vid dessa bortfall, vilket ytterligare förstärker sårbarheten. Samtidigt innebär fiendens angrepp att byggnader skadas på ett sätt som de inte är dimensionerade för.

Provisoriska reparationer, exempelvis igensatta fönster eller förändrade planlösningar, kan försämra utrymningsmöjligheter eller skapa nya brand- och säkerhetsrisker samt andra konsekvenser. Samtidigt bidrar direkta attacker till ett ökat antal bränder och större skador än vid normala brandförlopp. Räddningstjänsten verkar dessutom under pressade förhållanden, med ökad belastning, mer svårbearbetade situationer och ibland längre insatstider, vilket gör att konsekvenserna av enskilda bränder kan bli större.

Erfarenheterna visar även på vikten av robusthet och redundans i samhällsviktiga funktioner. Kritisk infrastruktur har ofta fått ett ökat skydd, även brandskydd, eftersom det är kritiskt att dessa fortsätter fungera. Verksamheter med vissa tekniska brandskyddssystem har kompletterats med alternativa energikällor, till exempel generatorer och ibland egna vattenreserver, för att systemen ska fungera även vid störningar.

Samtidigt har kommunikationen till allmänheten haft en avgörande roll. Det finns ett stort behov av tydlig och praktisk information om hur alternativa uppvärmnings- och energilösningar kan användas på ett säkert sätt, liksom hur risker i den förändrade miljön kan hanteras.

Kommunikation och information till allmänheten

En central lärdom är just kommunikationens betydelse och hur den förebyggande verksamheten förändras i krig. Det finns en hög efterfrågan på saklig information, inte minst gällande nya risker som till exempel minor och oexploderad ammunition, var de kan finnas, hur de ska hanteras och hur allmänheten ska agera vid upptäckt. Den ansvariga organisationen (SESU, State Emergency Service of Ukraine) har behövt arbeta samordnat och aktivt för att nå ut brett med korrekt information, både för att minska olycksrisker men också för att stärka försvarsviljan och ge hopp för befolkningen. Kommunikationsuppdraget har breddats till att omfatta både praktiska säkerhetsråd och ett mer generellt stöd till allmänheten, där många frågor även ligger utanför det traditionella ansvarsområdet. Alla inkomna frågor har besvarats och organisationen har byggt ut sin kapacitet för att hantera den ökade informationsmängden. Samtidigt har nya förebyggande arbetsuppgifter tillkommit, vilket innebär ett tydligt skifte från enbart traditionellt brandskyddsarbete till en bredare roll i kris- och krigssituationer. En viktig del i detta har också varit att aktivt motverka desinformation och säkerställa att invånare får tillförlitlig och samordnad information.

Övergripande slutsatser

Sammantaget visar erfarenheterna från Ukraina att brandrisker i ett krigsläge snabbt förskjuts från planerade och tekniskt fungerande lösningar till mer improviserade och beteendestyrda. För kommuner och räddningstjänst innebär detta ett behov av att arbeta samordnat, stärka det förebyggande arbetet och förmedla robusta råd och rutiner som fungerar även när samhällets normala funktioner är påverkade eller satta ur spel. SESU lyfter även att tillgången till fungerande generatorer har varit direkt avgörande för att behålla motståndskraft, att arbetet måste ske gemensamt och att det inte går att jobba i stuprör för att få ett fungerande system.