Övergripande processer: Samhällets civila beredskap

Skyddsvärden är de värden vi ytterst ska hjälpas åt att skydda. I grunden är alla värden likvärdiga och ska inte ställas mot varandra men beroende på samhällsstörningens art och omfattning kan skyddsvärdena behöva vägas mot varandra och prioriteras på olika sätt.

Samhällets skyddsvärden är:

• Människors liv och hälsa: Fysisk och psykisk hälsa hos dem som drabbas direkt eller som indirekt av en händelse. Omfattar alla människor som har Sverige som hemvist eller som uppehåller sig i Sverige eller är svenska medborgare och uppehåller sig utomlands. Människor i andra länder som inte är svenska medborgare eller som inte har Sverige som hemvist omfattas i vissa fall.
• Samhällets funktionlitet: Funktionalitet och kontinuitet i samhällsviktig verksamhet som upprätthåller och säkerställer viktiga samhällsfunktioner.
• Demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter: Människors tilltro till demokratin och rättsstaten samt förtroende för samhällets institutioner och det politiska beslutsfattandet, ledningsförmåga på olika nivåer, avsaknad av korruption och rättsövergrepp.
• Miljö och ekonomiska värden: Miljön i form av mark, vatten och fysisk miljö, biologisk mångfald, värdefulla natur- och kulturmiljöer samt annat kulturarv i form av fast och lös egendom. Ekonomiska värden i form av privat och offentlig lös och fast egendom samt värdet av produktionen av varor och tjänster.
• Nationell suveränitet: Kontroll över nationens territorium och över de politiska beslutsprocesserna i landet samt säkrande av nationens försörjning med förnödenheter. Nationell suveränitet kan ses som en förutsättning för att kunna värna övriga värden.

De regler som styr den civila beredskapen utgår från tre grundläggande principer:

• Ansvarsprincipen: Den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer har också motsvarande ansvar vid störningar i samhället. Aktörer har ett ansvar att agera även i osäkra lägen. Den utökade ansvarsprincipen innebär att aktörerna ska stödja och samverka med varandra.
• Närhetsprincipen: Samhällsstörningar ska hanteras där de inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga.
• Likhetsprincipen: Aktörer ska inte göra större förändringar i organisationen än vad situationen kräver. Verksamheten under samhällsstörningar ska fungera som vid normala förhållanden, så långt det är möjligt.

Det geografiska områdesansvaret finns på flera nivåer: lokal (kommuner), regional (länsstyrelser), högre regional (civilområdesansvariga länsstyrelser) och nationell (regeringen).

Kommunen har det geografiska områdesansvaret på lokal nivå enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Kommunen ska inom sitt geografiska område verka för att olika aktörer samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet samt för att samordna de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en extraordinär händelse. De ska också verka för samordning av informationen till allmänheten under en sådan händelse. Vid höjd beredskap innebär det geografiska områdesansvaret att kommunen ska verka för att de aktörer som bedriver verksamhet i kommunen samverkar och samordnar sina verksamheter.

Länsstyrelsen har det geografiska områdesansvaret i länet enligt länsstyrelseinstruktionen (2017:868). Under en samhällsstörning ska länsstyrelsen vara en sammanhållande funktion mellan lokala aktörer och den nationella nivån och ska bland annat

• ansvara för att sammanställa en samlad regional lägesbild vid en kris
• skapa nödvändig samordning och arbeta för samverkan mellan länsstyrelsen och berörda aktörer inom krishanteringssystemet utom och inom länet
• upprätta regionala risk- och sårbarhetsanalyser.

Vidare ska länsstyrelsen efter beslut av regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande.

Länsstyrelsen har också ansvar för att samordna planeringen och förberedelserna för det civila försvaret i länet, att stödja kommuner och regioner i det arbetet och att samverka med Försvarsmakten i totalförsvarsplaneringen. Under höjd beredskap och krig är länsstyrelsen högsta civila totalförsvarsmyndighet i länet.

På högre regional nivå är länsstyrelserna indelade i sex civilområden. Inom varje civilområde finns en civilområdesansvarig länsstyrelse som har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt försvar som bland annat handlar om samordning med det militära försvaret.

Regeringen har det geografiska områdesansvaret på nationell nivå och har bland annat till uppgift att svara för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets beredskap. Regeringen har delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna. Det nationella områdesansvaret innefattar därmed de samlade åtgärderna för krisberedskap och civilt försvar som regeringen utövar med stöd av Regeringskansliet eller genom förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har särskilt uppdragit åt Myndigheten av civilt försvar att stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris.

En viktig uppgift för samhällets beredskap är att skydda och upprätthålla samhällets funktionalitet. En förutsättning för att kunna göra detta är att veta vilken verksamhet som alltid måste fungera, det vill säga vad som är samhällsviktig verksamhet.

Med samhällsviktig verksamhet avses verksamhet, tjänst eller infrastruktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet. Dessa verksamheter tillhandahålls av ett stort antal privata och offentliga aktörer.

Kommunen tillhandahåller samhällsviktig verksamhet och i kommunens geografiska område finns samhällsviktig verksamhet som är av lokal betydelse men det kan också finnas samhällsviktig verksamhet där som är av regional och nationell betydelse.

Det systematiska arbetet med att identifiera samhällsviktiga verksamheter ansvarar kommunen för och ger kunskap om vilken verksamhet som är viktig och som bör prioriteras och skyddas. Identifieringen är med andra ord en förutsättning för att effektivt kunna bedriva andra viktiga uppgifter, såsom kontinuitetshantering, risk- och sårbarhetsanalyser, arbetet med civilt försvar med mera.

Det utgör också grund för prioritering av samhällets resurser vid olika typer av samhällsstörningar, till exempel pandemi, strömavbrott eller skogsbrand.

Samhällsviktig verksamhet

EU och arbetet med att stärka motståndskraften i samhällsviktig verksamhet

Samhällsstörningar används som begrepp för de konsekvenser som uppstår på grund av händelser som påverkar samhällets skyddsvärden negativt. Fokus ska vara på hanteringen av konsekvenserna för samhällets skyddsvärden, istället för på händelsen i sig.

Vid samhällsstörningar behöver kommunen kunna agera både inom sin egen organisation och tillsammans med varandra. Till stöd finns det aktörsgemensamma ramverket ”Gemensamma grunder för samverkan och ledning”. Innehållet i ramverkets olika delar ska göra det enklare att samverka med varandra, dela lägesbilder, samt att åstadkomma gemensam inriktning och samordning inför och under samhällsstörningar vid fredstida kriser och höjd beredskap.

Samhällsstörningar behöver hanteras både i fredstid och under höjd beredskap. En skogsbrand kan till exempel leda till många olika samhällsstörningar genom att hota eller påverka flera olika skyddsvärden. Ett väpnat angrepp kommer sannolikt leda till att samtliga av samhällets skyddsvärden hotas och därmed leda till många olika samhällsstörningar som behöver hanteras samtidigt och under lång tid.

Gemensamma grunder – ramverk för samverkan och ledning

Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Under högsta beredskap är totalförsvaret all verksamhet som då ska bedrivas. I fred utgörs totalförsvaret av åtgärder som utöver den ordinarie verksamheten behövs just för att förbereda samhället för krigsförhållanden.

Det övergripande målet för totalförsvaret är att ha förmåga att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verksamheten inom totalförsvaret ska kunna bedrivas både enskilt och tillsammans med andra, och både inom och utom landet.

Målet för det civila försvaret är att ha förmåga att:

• värna civilbefolkningen
• säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna
• upprätthålla en nödvändig försörjning,
• bidra till det militära försvarets förmåga vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld
• upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan
• bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred
• med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

I fredstid utgörs det civila försvaret enbart av planering och förberedelser. I krig däremot är civilt försvar, liksom hela totalförsvaret, all samhällsverksamhet som då ska bedrivas.

Totalförsvar, regeringen.se

För att stärka Sveriges försvarsförmåga kan beredskapen i hela eller delar av landet höjas. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Är Sverige i krig råder högsta beredskap.

Regeringen beslutar om höjd beredskap och meddelar beslutet genom radio och tv. Är läget riktigt allvarligt kan även beredskapslarm utlösas. Vid höjd beredskap kan regeringen fatta beslut om att ett antal vilande så kallade fullmaktslagar ska börja användas. När beredskapslarm är utlöst börjar fullmaktslagarna gälla automatiskt. För kommunen innebär en beredskapshöjning att särskilda åtgärder måste vidtas för att säkerställa att kommunen kan fullgöra sin uppgift i totalförsvaret.

Totalförsvarsplikten omfattar alla svenska medborgare och stadigvarande boende i Sverige mellan 16 och 70 år. Den består av tre delar:

• Värnplikt i Försvarsmakten.
• Civilplikt inom verksamheter som regeringen beslutar om, till exempel räddningstjänst.
• Allmän tjänsteplikt som innebär att man tjänstgör inom verksamheter som måste fungera även vid krigsfara och krig. Det kan betyda att man fortsätter på sitt vanliga jobb, tjänstgör enligt ett särskilt avtal som man kan ha genom medlemskap i en frivillig försvarsorganisation, eller får i uppgift av Arbetsförmedlingen att utföra arbete som är särskilt viktigt för totalförsvaret.

Krigsplacering är en planeringsåtgärd i fred för att veta att det finns tillgång till personal i händelse av höjd beredskap. Krigsplacering med allmän tjänsteplikt innebär ingen skyldighet i fredstid. Skyldigheten att tjänstgöra inträder först när regeringen beslutar om höjd beredskap och föreskriver om allmän tjänsteplikt. Ingen individ kan ha mer än en krigsplacering och tanken är att personen ska vara krigsplacerad i den verksamhet där den gör störst nytta för totalförsvaret.

Regeringen har det övergripande ansvaret för den nationella krisberedskapen och det civila försvaret. Regeringen beslutar om inriktning, mål och budget men har delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna. I regleringsbrev anger regeringen vilka åtgärder som myndigheterna ska vidta eller redovisa det kommande året och hur de ska använda de pengar som de får i budgeten. Utöver regleringsbrev kan regeringen även ge löpande regeringsuppdrag till myndigheter som speglar regeringens inriktning och ambition.

I förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap regleras statliga myndigheters ansvar och uppgifter inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap. Förordningen syftar till att myndigheterna ska bidra till att minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter vid både fredstida krissituationer och höjd beredskap.

I förordningen definieras fredstida krissituationer som något som

• avviker från det normala
• drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden
• innebär en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner
• kräver samordnade och skyndsamma åtgärder från flera aktörer.

Beredskapsmyndigheter är myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhällsfunktioner och vars verksamhet har särskild betydelse för samhällets krisberedskap och totalförsvaret (bilaga 1 i förordning (2022:524).

Beredskapsmyndigheterna ska lämna en sammanfattande risk- och sårbarhetsbedömning till regeringen och Myndigheten för civilt försvar. De ska ha en god förmåga att motstå hot och risker, förebygga sårbarheter, hantera fredstida krissituationer och genomföra sina uppgifter vid höjd beredskap. De ska även verka för att till exempel övriga statliga myndigheter, kommuner och regioner utvecklar sin förmåga.

Vissa myndigheter ska enligt ett särskilt regeringsbeslut ha en tjänsteman i beredskap (TiB) med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid fredstida krissituationer.

Enligt ett särskilt regeringsbeslut ska vissa myndigheter ha förmåga att omgående kunna upprätta en ledningsfunktion vid en fredstida krissituation som berör myndighetens eget ansvarsområde eller medför behov av samverkan med en annan myndighet.

Beredskapsmyndigheter ska vid höjd beredskap i första hand inrikta sin verksamhet på uppgifter som har betydelse för totalförsvaret.

Vissa av beredskapsmyndigheterna ingår i beredskapssektorer och i varje sektor är en av beredskapsmyndigheterna sektorsansvarig (bilaga 2 i förordning 2022:524), med uppgift att bland annat

• leda arbetet med att samordna åtgärder inför och vid fredstida krissituationer och höjd beredskap
• verka för samordning av de åtgärder som vidtas inom sektorn med andra sektorer, länsstyrelser med flera
• verka för samverkan med näringslivet
• vid fredstida krissituationer eller höjd beredskap lämna underlag till regeringen om behov av prioritering och fördelning av resurser inom sektorn.

Myndigheten för civilt försvar har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Myndigheten ska arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera olyckor, kriser och konsekvenser av krig och krigsfara. I myndighetens uppdrag ingår att

• utveckla, stödja och vara pådrivande i arbetet med civil beredskap
• bidra till att minska konsekvenserna av olyckor, kriser och krigsfara
• följa upp och utvärdera samhällets arbete med krisberedskap och civilt försvar
• se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde.

Bland de statliga myndigheterna har Myndigheten för civilt försvar ett övergripande ansvar för planeringen för det civila försvaret. Myndigheten tar inte över ansvaret från de andra beredskapsmyndigheterna men myndigheten ska knyta ihop den sektorsvisa och områdesvisa planeringen utifrån ett nationellt perspektiv och bevaka att nya frågor som ingen myndighet eller sektor har ansvar för tas om hand.

Myndigheten har också ansvar för att hålla samman stöd och information till personer som drabbats av en kris eller katastrof utomlands. En resurs benämnd Stödstyrkan finns för att Sverige snabbt ska kunna bistå personer med hemvist i Sverige som drabbats av en allvarlig händelse utomlands. Här ingår Myndigheten för civilt försvar, Socialstyrelsen, Polismyndigheten, Svenska kyrkan, Röda Korset och Rädda Barnen. Stödstyrkan kan exempelvis bistå med krisstöd på plats. De aktörer som berörs när de drabbade når svensk mark är oftast flygplatskommuner och hamnkommuner, och dessa kommuner bör planera för att ge fortsatt nödvändigt stöd direkt på plats när de drabbade kommer hem.

Försvarsmakten är ansvarig för det militära försvaret i totalförsvaret men ska även kunna stödja myndigheter, kommuner och regioner vid svåra samhällsstörningar. Om det finns lämpliga resurser och om deltagandet inte allvarligt hindrar den vanliga verksamheten ska Försvarsmakten kunna ge stöd genom att skydda människor, miljö och viktiga samhällsfunktioner. Det kan till exempel handla om att hemvärnet hjälper till med transporter, att röja vägar eller att söka efter en försvunnen person.

I förordning (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser anges det att länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län är civilområdesansvariga länsstyrelser. I en bilaga till förordningen framgår vilka länsstyrelser som ingår i respektive civilområde.

Landshövdingen på respektive civilområdesansvariga länsstyrelse är civilområdeschef med ansvar att leda arbetet med stöd av ett beredskapskansli, som leds av en kanslichef.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska

• ansvara för nödvändig samverkan mellan civilområdena
• verka för länsöverskridande samordning av länsstyrelsernas planering och förberedelser för fredstida krissituationer
• ha förmåga att utgöra en gemensam funktion för stöd till länsstyrelsernas hantering av krisen, vid fredstida krissituationer som berör flera län inom civilområdet.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska särskilt

• ta initiativ till att samordna planeringen mellan statliga myndigheter och mellan dessa och Försvarsmakten
• samverka med Försvarsmakten i frågor som rör totalförsvaret
• stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respektive län
• ta initiativ till åtgärder och hålla samman planering och förberedelser av civila aspekter av värdlandsstöd.

De ska även samordna de civila försvarsåtgärderna och i samråd med Försvarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas. De ansvarar också för att en samlad lägesbild sammanställs samt för att hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser och om vidtagna och planerade åtgärder, och samordna den civila delen av värdlandsstödet.

Länsstyrelsen ska vara sammanhållande för krisberedskapen inom sitt geografiska område samt verka för gemensam inriktning och samordning av de åtgärder som behöver vidtas före, under och efter en kris. Länsstyrelsen är också ytterst ansvarig för det civila försvaret i länet vilket bland annat innebär att samordna planeringen och förberedelserna för det civila försvaret och samverka med Försvarsmakten i totalförsvarsplaneringen.

Förutom att vara huvudman för hälso- och sjukvården är regionen ansvarig för uppgifter som är gemensamma för stora geografiska områden och som ofta kräver stora ekonomiska resurser som till exempel kollektivtrafik, kultur och regional utveckling.

Regionen har en skyldighet att erbjuda krisstöd för de som vistas på sjukhus, detta regleras i Socialstyrelsens föreskrift (SOSFS 2013:22). Kommunen och regionen bör samverka för att skapa de bästa förutsättningarna för att kunna möta de drabbade som behöver krisstöd.

Regionen ska också ha en plan för katastrofmedicinsk beredskap.

Regeringen har det övergripande ansvaret för den nationella krisberedskapen och det civila försvaret. Regeringen beslutar om inriktning, mål och budget men har delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna. I regleringsbrev anger regeringen vilka åtgärder som myndigheterna ska vidta eller redovisa det kommande året och hur de ska använda de pengar som de får i budgeten. Utöver regleringsbrev kan regeringen även ge löpande regeringsuppdrag till myndigheter som speglar regeringens inriktning och ambition.