Övergripande processer: Kommunens arbete med civilt försvar
I fredstid utgörs verksamheten av beredskapsplanering och förmågehöjande åtgärder. Under högsta beredskap (krig) är civilt försvar all samhällsverksamhet som ska bedrivas.
På den här sidan
Övergripande beskrivning
Kommunens uppgifter inom civilt försvar utgår från 3 kap. LEH och tillhörande förordning FEH (2006:637), men ansvaret regleras också i lagen om totalförsvar och höjd beredskap (1992:1403) och förordningen om totalförsvar och höjd beredskap (2015:1053).
I fredstid utgörs verksamheten av beredskapsplanering och förmågehöjande åtgärder. Under högsta beredskap (krig) är civilt försvar all samhällsverksamhet som ska bedrivas. Det innebär att all verksamhet ska ställas om till att hantera kriget. Vad av kommunens verksamhet som ingår i civilt försvar, och alltså ska upprätthållas vid höjd beredskap, kan sägas framgå av målet för det civila försvaret som är att
- värna civilbefolkningen
- säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna
- upprätthålla en nödvändig försörjning
- bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld
- upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan
- bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred
- med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Stora delar av det kommunen gör i fredstid ingår alltså i civilt försvar och är mycket viktigt även under höjd beredskap. Att förbereda och planera för att denna verksamhet ska kunna bedrivas under krig utgör kärnan i kommunens arbete med civilt försvar.
I 3 kap. LEH har kraven på kommunens förberedelse för och verksamhet under höjd beredskap delats in i förberedelse, ledningsansvar, lokal kristidsverksamhet, geografiskt områdesansvar och rapportering.
När det gäller förberedelse står det i 4 § FEH att kommunen ska ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap
och att planerna ska innehålla uppgifter om den verksamhet som är avsedd att bedrivas under höjd beredskap. Av planerna ska också framgå krigsorganisationen, den personal som ska tjänstgöra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen ska kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. Planeringen ska vara anpassad både för beredskapshöjningar som sker efter hand och för en situation där regeringen direkt beslutar om högsta beredskap. Om regeringen fattar beslut om högsta beredskap ska kommunen övergå till krigsorganisation.
Även i lagen om totalförsvar och höjd beredskap ställs krav på kommunens förberedelser. I 7 § står det att kommuner vid höjd beredskap ska vidta de särskilda åtgärder i fråga om planering och inriktning av verksamheten som är nödvändiga för att kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret.
Kommunen behöver göra en planering av hur den mest prioriterade samhällsviktiga verksamheten ska kunna bedrivas trots stora störningar och dessutom ha en beredskap för att hantera tillkommande uppgifter vid höjd beredskap som att lämna stöd till Försvarsmakten eller bidra till Sveriges värdlandsstöd till utländsk trupp.
Kommunstyrelsen har vid höjd beredskap ansvar för den del av det civila försvaret som kommunen ska bedriva men också för att den verksamhet som bedrivs inom kommunen av olika aktörer samordnas och för att de som bedriver verksamheten samverkar. Detta ligger i det geografiska områdesansvaret.
Statlig finansiering
Grunden för arbetet med civilt försvar i kommunen är arbetet med krisberedskap. Som beskrevs under avsnittet om finansiering av kommunens arbete med krisberedskap
får kommunen årligen en statlig ersättning för att genomföra de uppgifter som framgår av LEH. Det gäller både uppgifterna inom krisberedskap och civilt försvar.
I en överenskommelse mellan staten (företrädd av Myndigheten för civilt försvar) och Sveriges kommuner och regioner (SKR) regleras både ersättningen och uppgifterna.
Ersättningen kan användas för uppgifter med utgångspunkt i andra lagar, statliga myndigheters vägledningar och inriktningar eller motsvarande som är av betydelse för kommunens utveckling av det civila försvaret.
Ersättningen kan även användas till kommunens deltagande i andra aktörers planering och aktiviteter som syftar till att stärka det civila försvaret.
Ersättningen kan utgöra ett komplement till redan pågående, eller planerat, arbete med förberedelser inför höjd beredskap (civilt försvar) där kommunen bidrar med egen finansiering.
Ansvar och roller
Utgångspunkten är ansvarsprincipen, det vill säga att kommunen även i krig har verksamhetsansvar för exempelvis omsorg om äldre och barn, skola, energi- och dricksvattenförsörjning, renhållning, avlopp, räddningstjänst, väghållning och stadsnät. Beredskapen bygger därmed i stor utsträckning på den ordinarie verksamhetens leveranssäkerhet, uthållighet och robusthet.
Kommunen kan tydliggöra att civilt försvar ingår i verksamheternas ordinarie uppdrag genom att integrera arbetet med civilt försvar med kommunens arbete med krisberedskap och, i den mån det är möjligt, även i kommunens ordinarie styr- och ledningsmodell.
I styrmodellen behöver även ansvar och roller för arbetet inför och vid höjd beredskap beskrivas.
I de fall kommunal verksamhet drivs i bolagsform eller i kommunalförbund kan kommunen behöva reglera styrning, ansvar och roller i exempelvis ägardirektiv.
-
Den kommunala beslutsprocessen
Grunden är att kommunens beslutsprocess ska fungera och utövas på samma sätt under krig eller krigsfara som i fredstid3. Men det finns specialregler i regeringsformen och ett flertal andra författningar som medger avsteg för att snabba på och underlätta beslutsfattande vid höjd beredskap. Man brukar tala om administrativ beredskap som är ett samlingsbegrepp för lagar och föreskrifter som förbereder och anpassar samhället till höjd beredskap.
Den administrativa beredskapen kan delas in i två delar:
- Författningsberedskap: lagar, förordningar och bestämmelser för att planlägga och reglera samhällets omställning från fred till krig och för att säkerställa att samhället fungerar i laga former även i krig.
- Organisationsberedskap: bestämmelser om myndigheters uppgifter och organisation i krig eller vid krigsfara samt vid planeringen i fredstid.
Den administrativa beredskapen handlar också om att under legala former och efter behov kunna omdisponera personella och materiella resurser samt kunna ingripa i näringslivets och enskilda medborgares fri- och rättigheter.
Exempel på åtgärder som ingår i den administrativa beredskapen är att
- fatta snabba och säkra beslut inom totalförsvaret (militärt och civilt försvar)
- besluta om ransonering
- besluta om försörjningsåtgärder
- inkalla personal till totalförsvaret
- disponera arbetskraft
- disponera och utnyttja enskild egendom.
Den lag som reglerar hur kommunen ska styras är kommunallagen (2017:725), men i den finns inga särskilda regler om kommunens organisation och verksamhet under krig eller krigsfara. Bestämmelser om kommunens organisation under dessa förhållanden finns
i stället i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.Om Sverige är i krig (eller vid beredskapslarm) blir bestämmelserna i förfarandelagen direkt tillämpliga, men regeringen kan fatta beslut om att hela eller delar av lagen ska tillämpas även vid krigsfara eller om det råder utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. När lagen tillämpas har den företräde framför andra bestämmelser i lag eller författning. Det innebär bland annat att kommunallagen, om det är nödvändigt, kan åsidosättas vid krig eller krigsfara.
När det gäller handläggning av ärenden hos kommunen tillämpas förvaltningslagen (2017:900) även under krigsförhållanden, men det finns vissa särskilda regler om ärendehandläggningen vid krig eller krigsfara i förfarandelagen som medger avsteg från förvaltningslagen.
Förfarandelagen
Förfarandelagen medger vissa avsteg från förvaltningslagen. Kommunen får, om det är nödvändigt, handlägga ärenden i den turordning som krävs av hänsyn till allmänna intressen och ärenden som är av betydelse för totalförsvaret ska ges särskilt företräde.
För att handläggningen ska kunna ske så snabbt som möjligt får ärenden i vissa fall utredas på annat lämpligt sätt än vad som står i förvaltningslagen.
-
Kommunfullmäktige
Kommunfullmäktige beslutar om inriktning och styrning av kommunens arbete med krisberedskap för mandatperioden. Fullmäktige beslutar också om kommunens budget som kan innehålla åtgärder för att öka förmågan i det civila försvaret.
När det gäller fullmäktiges verksamhet under höjd beredskap finns särskilda regler i förfarandelagen som ska tillgodose behovet av snabba beslut i kritiska situationer. Till exempel får fullmäktige med stöd av förfarandelagen handlägga ärenden med minst en tredjedel av ledamöterna närvarande och i vissa brådskande fall kan kommunstyrelsen fatta beslut i stället för fullmäktige. Kommunfullmäktige får också uppdra åt kommunstyrelsen eller åt någon nämnd att helt eller delvis ta över verksamheten och förvaltningen av en annan nämnds ansvarsområde.
-
Kommunfullstyrelsen
Kommunstyrelsen leder och samordnar kommunens verksamheter och bereder ärenden som kommunfullmäktige ska besluta om. Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att kommunfullmäktiges beslut verkställs i verksamheten och ska ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Till sin hjälp har kommunstyrelsen en förvaltning som leds av kommundirektören.
Kommunstyrelsen ska i en instruktion fastställa kommundirektörens uppgifter. I denna instruktion bör styrelsen ta ställning till vilken roll som kommundirektören ska ha avseende kommunens arbete med krisberedskap och civilt försvar.
Under höjd beredskap är det kommunstyrelsen som ansvarar för ledningen av den del av det civila försvaret som berör den verksamhet som kommunen ansvarar för. Kommunens organisation vid höjd beredskap ska framgå av kommunens planer. Vid högsta beredskap ska kommunen övergå till krigsorganisation.
Utöver att leda kommunens civila försvar ska kommunstyrelsen verka för att samordna den verksamhet som bedrivs av olika aktörer i kommunen.
Om högsta beredskap råder kan kommunstyrelsen med stöd av förfarandelagen fatta beslut i stället för fullmäktige i brådskande ärenden. Besluten ska anmälas till nästa sammanträde med fullmäktige.
Kommunstyrelsen får också fatta beslut med färre ledamöter (minst en tredjedel närvarande) än normalt och i vissa fall kan även ordföranden fatta beslut om kommunstyrelsen inte kan sammanträda. Ordförandebeslut ska anmälas till nästa styrelsesammanträde. I grunden gäller dock bestämmelserna i kommunallagen.
Planering
Mycket av det som kommunen gör inom krisberedskapen ger en grund att hantera de konsekvenser som kan väntas följa av en situation när Sverige höjer sin beredskap. Det handlar till exempel om övergripande åtgärder som risk- och sårbarhetsanalys och kontinuitetshantering för att minska konsekvenserna av störningar i viktiga försörjningssystem eller leverans av varor och tjänster. Även i planeringen för olika kommunala verksamheter och funktioner behöver man omhänderta fler perspektiv för att bättre hantera konsekvenser vid höjd beredskap och ytterst krig.
Andra delar, som exempelvis att ta fram en krigsorganisation och en plan för hur den ska bemannas, är inriktade mot höjd beredskap och kan kräva kunskapshöjande åtgärder riktade mot såväl förtroendevalda som medarbetare.
Planeringantaganden som kommunen ska utgå från i sitt arbete inför och vid höjd beredskap är angivna i Utgångspunkter för totalförsvaret.
Utgångspunkter för totalförsvaret är en handlingsplan för att ytterligare stärka förmågan inom totalförsvaret och som Myndigheten för civilt försvar och Försvarsmakten har arbetat fram tillsammans. Antagandena utgår från en situation där det under minst tre månader pågår en säkerhetspolitisk kris i Europa och i Sveriges närområde och att Sverige under del av tiden är i krig. Det är dock viktigt att inte se planeringantagandena i Utgångspunkter för totalförsvaret som heltäckande utan kommunen är själv ansvarig för att göra en egen analys och planläggning. Vid behov kan länsstyrelsen, centrala beredskapsmyndigheter eller Försvarsmakten bidra med mer detaljerade planeringsförutsättningar.
Utgångspunkter för totalförsvaret 2025–2030
På gång
En rad utredningar som berör kommunens arbete med civilt försvar pågår och kan komma att påverka kommunens planering inför höjd beredskap. Ett nytt försvarsbeslut för åren 2025–2030 ska fattas och kommer även det att påverka kommunens arbete.
Håll dig uppdaterad på mcf.se och via Myndigheten för civilt försvars nyhetsbrev.
-
Krigsorganisation
Arbetet med att ta fram en krigsorganisation handlar om att avgöra vilka verksamheter som behöver prioriteras och bedrivas vid höjd beredskap och ytterst krig. I en situation med höjd beredskap kan det hända att det inte går att upprätthålla alla verksamheter, och att nya uppgifter tillkommer. En central del i arbetet med att ta fram en krigsorganisation är därför att aktören rangordnar och prioriterar de verksamheter som ska bedrivas i höjd beredskap.
-
Försörjningsberedskap
Kommunens ansvar för lokal kristidsverksamhet regleras i 3 kap 3 § i LEH och innebär att kommunen ska kunna bistå statliga myndigheter i den mån det behövs för att trygga befolkningens försörjning med nödvändiga varor, dela ut ransoneringsbevis och andra inköpstillstånd som myndigheter har utfärdat samt sprida kunskap om medel som lindrar och hjälper att undvika svårigheter i kristider.
Försörjningsberedskap innebär planering av, tillgång till samt distribution och fördelning av nödvändiga varor och tjänster vid bristsituationer under såväl en kris som under höjd beredskap. Även om statliga myndigheter enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap har ett särskilt ansvar att planera för försörjningen av varor och tjänster behöver kommunen ha en planering och beredskap för försörjningen av den egna verksamheten. Myndigheten för civilt försvar har tagit fram en vägledning till myndigheter för arbetet med försörjningsberedskap som även kan utgöra ett stöd för kommunen
-
Utrymning och inkvartering
Om det är nödvändigt för att skydda befolkningen eller det krävs på grund av militära åtgärder i ett område kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, enligt lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap och förordningen (2006:639) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap, fatta beslut om att utrymma ett område. Regeringen har bemyndigat länsstyrelserna att fatta beslut om utrymning inom det egna länet.
Kommunen är skyldig att ta emot de personer som omfattas av ett utrymningsbeslut, en skyldighet som bland annat regleras i socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Den kommun som befolkningen lämnar på grund av utrymning är dock skyldig att i skälig omfattning lämna hjälp till mottagarkommunen.
-
Räddningstjänstens samt skolans och förskolans planering inför och vid höjd beredskap
Vid höjd beredskap kommer all kommunal verksamhet beröras, men på olika sätt. All verksamhet ska ställas om för att hantera kriget och för att kunna göra det krävs planering. I vissa fall, som för räddningstjänst och skola och förskola, finns särskild en reglering i lagen kring verksamheternas ansvar och uppgift vid höjd beredskap.
Räddningstjänst
Kommunens förmåga att genomföra räddningsinsatser är oerhört viktig för skyddet av människors liv och hälsa och för skyddet av egendom, inte minst under kriser och krig.
I kapitel 8 i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) finns det bestämmelser om kommunal räddningstjänst och de åtgärder som ska vidtas inför och vid höjd beredskap. Kommunens handlingsprogram för räddningstjänsten ska avse såväl fred som höjd beredskap.
Räddningstjänsten får vid höjd beredskap ett utökat ansvar. Bland annat innefattar det att upptäcka, märka ut och röja farliga områden och att indikera, sanera och utföra andra åtgärder för skydd mot kärnvapen och kemiska stridsmedel. Personal inom kommunens räddningstjänst ska också delta i åtgärder för första hjälpen åt och transport av skadade samt uppgifter för befolkningsskydd. De bestämmelser som gäller för verksamheten under ordinära förhållanden gäller också när räddningstjänsten utför dessa uppgifter.
Utöver vad som anges i LSO bör kommunal räddningstjänst även ha genomfört kontinu- itetshantering av egen verksamhet och börjat planera för skydd av prioriterad samhällsviktig verksamhet.
Handbok i civil beredskap för kommuner – Räddningstjänst
Räddningstjänst under höjd beredskap – RUHBWebbkurs – Räddningstjänst under höjd beredskap – en introdduktion
Skola och förskola
Inom de flesta kommunala verksamheter saknas särreglering för krigsförhållanden. Det innebär att kommunen generellt behöver förhålla sig till de författningar som reglerar deras verksamhetsområden normalt sett. Inom skolans område finns dock särskilda bestämmelser.
Vid höjd beredskap bidrar förskola och skola till att upprätthålla nödvändiga samhällsfunktioner. Utbildningen i kommunens förskola och fritidshem ska därför fortsätta att bedrivas i den utsträckning som förhållandena medger. Kommunen ska prioritera barn som har en vårdnadshavare som deltar i samhällsviktig verksamhet för att den samhällsviktiga verksamheten ska kunna upprätthållas.
Alla skolpliktiga barn som vistas i kommunen ska få utbildning och utgångspunkten är att de ordinarie reglerna i skolans författningar fortsätter att gälla även vid höjd beredskap, men vissa nödvändiga avvikelser i undervisningen får göras. När det gäller gymnasieskolan ska kommunen i den mån det är möjligt fortsätta bedriva undervisning.
Kommunens skyldigheter när det gäller skolverksamhet vid höjd beredskap regleras i förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m. I den står bland annat att kommunen i sin planläggning av utbildningsverksamheten under höjd beredskap ska samråda med länsstyrelsen och Arbetsförmedlingen och att kommunens ska underrätta länsstyrelsen om behovet av lokaler för skolverksamhet under höjd beredskap.
Skolväsendets ansvar vid kris och höjd beredskap, skolverket.se
Geografiskt områdesansvar
Precis som vid fredstida kriser har kommunen ett geografiskt områdesansvar vid höjd beredskap. Ansvaret är begränsat till när regeringen beslutat om höjd beredskap och gäller alltså inte ett ansvar att samordna planeringen inom det geografiska området som kommunen utgör.
Det geografiska områdesansvaret vid höjd beredskap innebär att kommunen ska verka för att den verksamhet som bedrivs i kommunen av olika aktörer samordnas och för att samverkan kommer till stånd mellan dem som bedriver verksamheten. Det kan till exempel handla om att säkerställa samverkan mellan kommun, region, myndigheter, näringsliv, frivilliga försvarsorganisationer och andra civilsamhällesorganisationer.
Utbildning och övning
För att kommunen ska kunna leva upp till de krav som ställs vid höjd beredskap enligt LEH behöver olika planeringsåtgärder genomföras. Dessutom behöver förtroendevalda och anställd personal få utbildning och övning för att hantera höjd beredskap.
Webbkurser inom krisberedskap, civilt försvar och totalförsvar
Rapportering
Under höjd beredskap ska kommunen enligt LEH hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om beredskapsläget och övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret. I praktiken innebär det att kommunen rapporterar till länsstyrelsen, men rapporteringsskyldigheten kan även omfatta andra myndigheter.
Länsstyrelserna och övriga så kallade beredskapsmyndigheter har i sin tur till uppgift att hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förväntade utvecklingen och tillgängliga resurser inom respektive ansvarsområde samt om vidtagna och planerade åtgärder. Myndigheterna ska dessutom vid förfrågan lämna den information som behövs för att skapa samlade lägesbilder till regeringen eller Myndigheten för civilt försvar.
Rapporteringen under höjd beredskap kommer att kräva såväl ökad kunskap som utvecklade arbetsformer för att säkerställa att känslig information inte hamnar i fel händer.
Säkerhetsskydd
Säkerhetsskydd handlar om att skydda den information och de verksamheter som är av betydelse för Sveriges säkerhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och vissa andra hot. Med uttrycket Sveriges säkerhet avses till exempel försvaret, det demokratiska statsskicket, rättsväsendet och samhällsviktig verksamhet som är av betydelse ur ett nationellt perspektiv.
Arbetet med beredskapsförberedelser inom det civila försvaret skapar behov av ett utökat och stärkt arbete med säkerhetsskydd i kommunen. I ”Totalförsvaret 2021–2025” skriver regeringen att säkerhetsskyddet är av grund- läggande betydelse för Sveriges förmåga att hantera antagonistiska hot och för att minska sårbarheter på alla nivåer i samhället och att ett väl fungerande säkerhetsskyddsarbete är grunden för hela totalförsvaret.
I de delar en kommun bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska kommunen utreda behovet av säkerhetsskydd, planera och vidta säkerhetsskyddsåtgärder samt kontrollera det egna säkerhetsskyddet.